Содержание
Введение
Глава 1. Формы государственного управления
§1.1 Понятие и общая характеристика государственного управления, направления в государственной управленческой деятельности
§ 1.2 Стили и формы государственного управления
Глава 2. Понятие и классификация методов государственного управления
§2.1 Характерные черты методов государственного управления и их различные классификации
§2.2 Базовая классификация методов государственного управления
Заключение
Список используемой литературы
Введение
Актуальность проблематики. В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Одни толкуют его, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами.
Встречается и более узкое толкование государственного управления, которое сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций. Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту.
Государственное управление – это вся деятельность государства по организации государственных органов. Их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.
Государственное управление – это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль над соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.
Конструирование и продвижение имиджа органов государственной власти
... эффективные методы продвижения позитивного имиджа органов государственной власти. Глава 1. Понятие органов государственной власти 1.1 Понятие и признаки органов государственной власти Органы государственной власти предназначены для управления государством на разных уровнях. Их принято ...
Все виды управления:
1. Подлежат конституционному и иному правовому регулированию, которое устанавливает тесную взаимосвязь государственного управления с другими видами управления;
2. Взаимосвязаны между собой, дополняют, заменяют, усиливает или ослабляет друг друга;
3. В каждый исторический момент обладают своим уровнем развития, в котором выражается их способность управлять соответствующими объектами управления.
Цель курсовой работы – раскрыть и проанализировать понятие государственное управление, рассмотреть существующие формы методы государственного управления.
Задачами курсовой работы являются:
• исследование понятия государственного управления;
• рассмотрение различных направлений в государственной управленческой деятельности;
• рассмотрение стилей и форм управленческой деятельности;
• изучение методов государственного управления и их классификаций.
Объектом исследования является государственного управления.
Предмет исследования – формы и методы государственного управления.
Структура работы: введение, основная часть, заключение, список использованной литературы. Основная часть работы представлена двумя главами.
В ходе исследования использовались научные и учебные пособия, статьи, публикации специализированной периодической печати, а так же данные Интернета, которые нашли отражение в списке использованных источников.
§1.1 Понятие и общая характеристика государственного управления, направления в государственной управленческой деятельности
Управление – совокупность действий совершаемых для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных); руководства чем-либо, когда осуществляется воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств.
Государственное управление представляет собой разновидность социального управления. Социальное управление возникает в обществе между людьми для упорядочения возникающих общественных отношений.
Государственное управление – подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества, когда осуществляется целенаправленное воздействие со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием имеющихся ресурсов, форм и методов.
Управление качеством образовательной деятельности дошкольного ...
... управление образовательной деятельностью в дошкольном учреждении. Предмет исследования: особенности управления качеством образовательной деятельностью ... управления. В 90-е годы были опубликованы статьи О.Л. Князевой, Р.Б. Стеркиной, Е.Г. Юдиной, посвященные разработке государственного ... подхода к управлению качеством образования и реализуемой в дошкольных учреждениях практикой воздействий на отдельные ...
Таким образом, сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект.
Государственное управление – воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:
- выполнение общезначимых функций;
- нормативно-распорядительное регулирование;
- подзаконный характер деятельности;
- использование властных полномочий.
Государственно-административное управление представляет собой вид деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном, субъектов Федерации, местном. Государственно-административное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется теми же признаками, что государственное управление в целом, а также и дополнительными:
- непрерывным и оперативным характером деятельности;
- осуществлением специализированных функций, требующих единообразной технологии;
- установлением юридическо-функциональных режимов;
- применением мер административной ответственности;
- иерархически построенным аппаратом управления;
- профессиональным персоналом;
- административным усмотрением.
Государственное администрирование – практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.
Публичное управление – воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы отношения) в соответствии с возложенными на него общественно-значимыми функциями и полномочиями.
Термин «публичное управление», очевидно, нуждается в дополнительной аргументации.
Слово «публичный» означает общественный, открытый, гласный, не частный. У В.Даля в словаре читаем: «публичный, всенародный, оглашенный, явный, известный; для публики, общества устроенный, всенародный, … вселюдный; всем обывателям сообща, всей гражданской общине принадлежащий».
Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.
Наука и власть
... власть (государственную политику). В современном мире воздействие государства на науку осуществляется через инструменты научной политики. Под научной политикой понимается деятельность государственных учреждений по развитию, управлению, ... общих целей и поддержания стабильности общества. Государственная власть осуществляет свои властные функции с помощью государственно-правовых, финансовых и иных ...
Телеологический смысл государственного управления (целесообразности) предполагает увязать государственное управление с понятием «республика» (дело народа) такой формой правления, где народ, граждане участвуют в организации и осуществлении государственной власти непосредственно или через общенациональное представительное учреждение – парламент.
В одном ряду с республикой такие понятия, как публичный интерес – общий (не частный), публичная власть (созданная народом и во благо народа), публичного интереса (не частного), публичное право – система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе, публики с властью, аппаратом управления, публично-правовое регулирование – сам процесс нормотворчества и нормоприменения в публичной сфере (не частной), публичное управление – процесс государственно-управляющего воздействия на публичную сферу (не частную) на основе норм публичного права.
Таким образом, публичное управление можно понять как управляющее воздействие – гласное взаимодействие государственного аппарата и общества при принятии важных для республики (общества, населения) решений, действий, как открытую публичную сферу общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления. Можно сказать, публичное управление – это управление обществом вместе с обществом.
Тогда становится понятным термин публичная служба как институт, созданный для осуществления общественно значимых (публичных) дел и собственно процесс служения обществу, выполнения возложенных задач, функций, полномочий. Публичная служба всегда функциональна, процессуальна, это публичное управление во времени и в пространстве.
Поскольку ни один государственный орган не исчерпывает собой института государства и государственной власти, то конституционно установленное единство государственной власти может обеспечить совокупность всех органов государственной власти и управления, их публично-управляющих воздействий, слияние всех процессов публичного служения в целостную систему государственного управления и государственной службы.
Телеологический подход (гр. teleos – цель, logos – учение, понятие — достигший цели) к анализу государственного управляющего воздействия требует раскрытия его как совокупности политического и административного воздействия (через политические решения и действия и административные решения и действия).
Политика и администрирование – это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.
Политика, имеющая один корень с полисом (греч. город-государство), означает общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичною) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным. Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним. Общество по природе своей не может быть деполитическим.
Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должна противостоять праву, а политические права, осуществляться в рамках права.
Правовая политика в системе государственного управления – это те принципы и основные направления развития общества, которые государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и укреплении правосознания граждан.
По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.
Правотворческая политика государства – формирование, выработка стратегии их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель – закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.
Главный субъект правотворческой политики – законодательные представительные органы власти, однако эту функцию осуществляют правительственная администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.
Правоприменительная политика государства — это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использования ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это – один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характеристик существующего политического режима.
Основная цель правоприменительной политики – соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышения эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышения эффективности государственного управления.
Главный субъект правоприменительной политики – органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.
Правоприменительная политика – это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительной политики практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.
Указанные направления в государственной управленческой деятельности – это две стороны одной медали.
Их единство обусловлено следующими факторами:
- у них единый волевой источник – государственная власть;
- они имеют общую цель – стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;
- в совокупности они формируют единое правовое пространство, систему действующего права.
§ 1.2 Стили и формы государственного управления
Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении и подчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов.
С другой стороны, управление служит особым видам творческой деятельности, имеет целью развитии, инноваций, включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.
Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объект управления. От субъекта (управляющего) поступает командная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) – информация обратной связи (после исполнения команды).
Схематически процесс управления показан на рис. 1.
Интенсивность команд и обратной связи от вида и характера субъекта и объекта управления.
|
|
Субъект управления |
|
||
|
Командная информация |
|
Информация о выполнении (обратной связи) |
||
|
|
Объект управления |
|
||
Рис. 1. Схема управления
Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу методов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.
Основополагающим в управлении является определение роли, места человека как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.
Демократическое управление основывается на том предположении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставления большой самостоятельности в соответствии с функциями, привлечения к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна единодушная поддержка лидера.
Авторитарное управление исходит из того, что средний человек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных формах – от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элита демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.
Демократический стиль управлении имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообразно. На качестве российской власти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы, принятые с учетом достижений западного права, но действуют с большими отступлениями; изменяются выборы органов власти, а повседневного контроля общества за властью недостает.
▪ По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами. Система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Члены федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Наряду с этим образуется единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. при конфедерации образующие ее государство сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласно Конституции является федеративным государством, включает 89 субъектов федерации и различные формы местного самоуправления.
Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.).
В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам общественной системы, разделение властей практически отсутствует.
▪ По критерию использования форм собственности и владение имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации (региональная собственность).
Свои объекты собственности имеют также, органы местного самоуправления (муниципальная собственность).
Для управления объектами собственности каждого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
▪ По воздействию на управляемый объект выделяются отраслевое и территориальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управлении через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые пропорции.
Отраслевое управление в плановой экономике предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организация, контроль), построение организованной структуры звеньев управления (предприятие, объединения, министерства), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых, отраслевых балансов.
Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу развития. Но в последнее время его роль снижается.
Поэтому на передний план выступают формы межотраслевого управления – корпорации, действующие на акционерной основе.
Корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью
Территориальное управление осуществляется тремя источниками власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, местным самоуправлением.
Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубление специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти.
▪ По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Административное управление непосредственно воздействует на интересы управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необходимым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначения, освобождения от работы, поощрения, наказания должностных лиц. В государственном регулировании экономики администрирование осуществляется в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и в других случаях.
В рыночной экономике имеется не мало проблем, остающихся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться чисто рыночными: размещение инвестиций, подрядных работ на конкурсной основе и другое.
Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.
▪ В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управления подразделяется на оперативное, тактическое и стратегическое.
Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.
Стратегическое управление определяет цели и задачи развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или доктриной того или иного его направления, реализует выбранный курс.
Различают стратегии: общеэкономические – роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек; отраслевые – использования материально-сырьевых запасов, космоса и другое; функциональные – подавления инфляции, привлечение инвестиций и другое.
Основой стратегического управления являются стратегический план, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преимущества по сравнению с другими направлениями.
Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участвующих в тактическом управлении.
▪ Антикризисное управление вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; оно включает управление через арбитражных управляющих, а также управляющих предприятиями – должниками по договору подряда. Антикризисное управление является принудительным и внешним, т.к. осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему. Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделения приоритетных направлений с применением ресурсной и других видов поддержки.
▪ Доверительное управление осуществляется на основании договора, сторонами которого выступают учредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий (коммерческая организация или индивидуальный предприниматель).
Проводится конкурс на право заключения договора доверительного управления и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации.
Доверительный управляющий управляет по поручению и в интересах собственника, за счет доходов от использования имущества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение.
Глава 2. Понятие и классификация методов государственного управления
§2.1 Характерные черты методов государственного управления и их различные классификации
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.
Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Они определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления.
Методам управления присущи следующие характерные черты:
— они выражают связь субъекта управления с объектом управления,
— метод — это средство, способ осуществления управляющего воздействия субъекта управления на объект управления;
— методы — это способы упорядочения, организации происходящих в системах управления процессов, приемы, посредством которых достигаются общие цели совместной деятельности людей;
— методы управления являются подвижным и активным элементом в системе управления;
— использование методов носит альтернативный характер;
— в государственном управлении они являются инструментом политики государства, который используется государственным аппаратом для достижения политических целей.
Независимо от содержания и направленности методы управления обладают:
— объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т.е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения;
— характером воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);
— способом воздействия (единичный, коллективный, коллегиальный);
— временной характеристикой (краткосрочные и долгосрочные);
— тактическим и стратегическим характером.
Сущность методов управления в государстве определяется его социальной природой. Субъекты государственного управления применяют методы воздействия в целях осуществления задач и функций государства, общества для решения экономических, социальных, оборонных, правоохранительных и иных задач.
Говоря о методах государственного управления, следует вспомнить определение управления вообще. Любое управление представляет собой организующее целенаправленное воздействие управляющей стороны на управляемую сторону. Следовательно, каждое управленческое отношение должно преследовать какую-либо цель. Однако достижение одной и той же цели возможно различными путями. Рассмотрим, какими же способами возможно достижение управляющей стороной стоящей перед ней цели управления в государственном управлении.
Метод государственного управления представляет собой совокупность способов и средств воздействия, с помощью которых управляющая сторона достигает цели управления в процессе отношений с управляемой стороной.
В юридической литературе существуют различные классификации методов государственного управления.
В зависимости от того, кому адресовано то или иное управленческое воздействие, различают методы управленческой деятельности:
— направленные на организацию аппарата управления;
— выражающиеся в осуществлении воздействия на внешние объекты.
По характеру воздействия методы государственного управления подразделяются:
— на административные;
— экономические;
— социально-психологические.
Под административными методами понимается прямое воздействие управляющей стороны на поведение управляемых сторон. Это метод прямых и односторонних юридически властных предписаний органов государственного управления. Невыполнение данных предписаний влечет наступление соответствующей юридической ответственности.
Административные методы, в свою очередь, подразделяются по форме выражения — на административно-правовые и административно-организационные; по юридическим свойствам — на нормативные и индивидуальные; по способу воздействия — на обязывающие и поощряющие; по форме предписания — на категорические, поручительные и рекомендательные.
Под экономическими методами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач.
Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций или нанесение материального ущерба и т.д.
С экономическими методами тесно связан и такой способ государственного воздействия на состояние и поведение управляемой стороны, как государственное регулирование. Этот способ заключается преимущественно в создании нормативно-правовых механизмов, регулирующих отношения и поведение субъектов административного права и позволяющих управляемой стороне самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности. Нормативно-правовой механизм в этих случаях лишь создает условия, стимулирующие (чаще всего экономическими методами) необходимое управляющей стороне поведение управляемой стороны административно-правовых отношений.
Вместе с тем, государственное регулирование может реализовываться и путем издания индивидуальных правовых актов управления в отношении определенных субъектов государственного управления. Они, в свою очередь, выполняя эти правовые акты управления, создают условия, стимулирующие необходимое управляющей стороне поведение не участвующей непосредственно в управленческих отношениях третьей стороны. Таким образом, прямого управленческого воздействия управляющей стороны на управляемую третью сторону нет, тогда как цель управления достигается.
Социально-психологические методы управления заключаются в воздействии на управляемые стороны с учетом особенностей их психологии и проявляются в системе отношений «руководитель-коллектив». Их можно охарактеризовать как способ психологического воздействия на управляемую группу людей со стороны руководителей для достижения определенных управленческих целей.
Социально-психологические методы подразделяются на социологические (методы управления социально-массовыми процессами, коллективами и индивидуально-личностным поведением) и психологические (методы профессионального отбора работников по психологическим характеристикам, комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, а также методы гуманизации труда и психологического побуждения).
В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по функциям субъектов управления. По этому признаку методы государственного управления подразделяются:
— на общие методы, используемые на всех важнейших стадиях управленческого процесса (метод убеждения, наблюдения, контроля и разработки, методы косвенного и прямого воздействия на управляемый объект, регулирование, общее руководство и непосредственное управление);
— специальные методы, применяемые при осуществлении отдельных функций на стадиях процесса управления (методы выполнения отдельных функций, выработка и принятие решений, программно-целевой метод, гласные и негласные методы).
Кроме того, выделяется уже упомянутая классификация методов прямого и косвенного воздействия управляющей стороны на волю управляемой стороны, а также правовых и неправовых методов государственного управления.
§2.2 Базовая классификация методов государственного управления
Однако для нас наибольший интерес представляет базовая классификация методов государственного управления. В соответствии с ней существуют два базовых типа методов государственного управления: убеждение, опирающееся чаще всего на манипулирование механизмами сознания и установками поведения граждан, и принуждение, в целом основывающееся на использовании силы, а иногда и крайних форм насилия. Эти два «идеальных типа» образуют двухполюсную шкалу «принуждение — убеждение», на которой располагаются все промежуточные оттенки применения инструментов руководства людьми со стороны государственной администрации. На базе этих типов возможна масса комбинаций различных приемов и методов в государственном управлении.
Вместе с тем четкое разграничение методов государственного управления на убеждение и принуждение имеет важное практическое значение (особенно в повседневной деятельности соответствующих должностных лиц, уполномоченных применять меры административного принуждения).
При исследовании методов убеждения и принуждения в государственном управлении, учитывая большую практическую значимость вопроса, представляется целесообразным использовать определение государственного управления как вида подзаконной, исполнительно-распорядительной деятельности специально уполномоченного на то субъекта (органа государственного управления).
Обозначение двухполюсной шкалы «убеждение — принуждение» показательно для раскрытия сути функционирования механизма государственного управления, но вряд ли достаточно для четкого разграничения метода убеждения и метода принуждения.
К сожалению, не обозначают такой четкой границы и наиболее часто встречающиеся в юридической литературе описания этих методов.
Так, общепризнанно, что метод убеждения — это воздействие на сознание и поведение людей, проявляющееся в широком комплексе воспитательных, разъяснительных, организационных, поощрительных мероприятий, в целях обеспечения правомерности их поведения.
Метод убеждения должен быть основным методом деятельности органов государственного управления, что предполагает систематическую работу по убеждению масс в необходимости должного поведения участников управленческих общественных отношений, строгого соблюдения ими установленных государством правил. Разъяснение целей государства, проектов законов, правительственных программ, проводимых властью мероприятий и т. п. необходимо потому, что они затрагивают интересы большинства граждан и должны быть им понятны. Убеждение выступает и как средство профилактики правонарушений, укрепления государственной дисциплины.
Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы: овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, разжигание интереса, возбуждение желания и т. д.
Существуют различные формы убеждения: обучение, правовая пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом, своевременное реагирование на обращения, личный пример, моральное и материальное стимулирование и т. д.
Вторым методом государственного управления является метод принуждения. В основном он применяется к тем людям, которые уклоняются от соблюдения требований законности и дисциплины, нарушают установленные правовые нормы, правила поведения. В редких случаях принуждение может применяться не в связи с противоправным поведением какого-либо субъекта права, а в связи с государственной необходимостью. Принуждение, как правило, применяется в том случае, когда меры убеждения не дают должного результата.
Метод принуждения — это психическое, физическое или материальное воздействие на сознание и поведение людей, добровольно не желающих соблюдать установленные нормы поведения, в целях понуждения их к должному поведению путем применения специальных мер.
Административное принуждение является вспомогательным методом государственного управления, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом государственного управления (его должностным лицом).
Административное принуждение — разновидность государственного правового принуждения. Поэтому ему присущи все признаки последнего (государственно-властный характер, направлено на обеспечение правопорядка и др.).
Вместе с тем административное принуждение имеет присущие ему особенности.
Цель административного принуждения — заставить конкретных субъектов права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий.
Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. выполняет карательную функцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновременно меры административного принуждения выполняют и другие функции, т. е. применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения, пресечения.
Следует отметить и то обстоятельство, что метод принуждения всегда выражается в прямом воздействии на волю управляемой стороны. Метод убеждения чаще всего проявляется в косвенном воздействии на волю управляемой стороны. Однако в некоторых случаях он может выражаться и в прямом воздействии на управляемую сторону (например, поощрение).
Однако четкой границы между принуждением и убеждением нет.
Следует признать, что любое управленческое воздействие управляющей стороны на управляемую, принуждает к чему-либо. Вместе с тем не любое понуждение следует относить к методу принуждения в государственном управлении.
В отличие от метода убеждения метод принуждения (как крайнее средство достижения цели управления) урегулирован нормативно-правовыми актами более детально. Следовательно, метод управления, не подпадающий под определение метода принуждения, и будет являться методом убеждения.
Основной отличительной особенностью метода принуждения является то обстоятельство, что в процессе его применения в обязательном порядке ущемляются права, свободы, законные интересы тех субъектов права, в отношении которых применяется принуждение.
Как было отмечено, принуждение может выражаться только в предусмотренных нормативно-правовыми актами специальных мерах психического, физического или материального воздействия.
В отношении мер физического или материального воздействия к субъекту права, ущемляющих его права, свободы и законные интересы, проблем на практике, как правило, не возникает. Ошибочно отнести такие меры к методу убеждения крайне затруднительно. Большинство проблем в разграничении двух методов возникает при осуществлении психического воздействия на управляемую сторону, поскольку психическое воздействие обычно осуществляется в устной форме и может быть как мерой принуждения, так и формой реализации метода убеждения.
Различие двух методов в этом случае определяется именно признаком ущемления прав, свобод и законных интересов субъектов права, имеющихся у него исходя из норм права, определяющих его административно-правовой статус. Если от психического воздействия на субъект права такое ущемление его прав происходит — это есть не что иное, как метод административного принуждения, если нет — метод убеждения.
Убеждение и принуждение являются двумя различными путями достижения одной управленческой цели. Выбор пути остается за управляющей стороной. При этом выборе нужно учитывать ряд обстоятельств.
Действительно, достижение цели управления зачастую процесс длительный, состоящий из применения управляющей стороной комплекса способов и средств воздействия, включающих в себя меры, как принуждения, так и убеждения.
«Искусство» государственного управления и заключается в способностях управляющей стороны верно определить объем мер принуждения и убеждения, необходимый для наиболее рационального решения стоящей перед ней управленческой задачи. При определении такого соотношения для каждого конкретного случая следует учитывать особенности методов государственного управления, специфику правового положения управляющей стороны и индивидуальные признаки управляемой стороны (сторон).
Особенностью методов убеждения и принуждения при достижении целей управления является то обстоятельство, что наиболее простое средство решения поставленной задачи — метод принуждения. С помощью этого метода цель управления достигается быстрее, а средств тратится (как правило) значительно меньше. Достижение той же цели методом убеждения представляется более трудоемким процессом.
Вместе с тем нельзя не принимать во внимание и то обстоятельство, что цель управления, достигнутая методом убеждения, основана на внутреннем убеждении управляемой стороны в верности его поведения и, соответственно, такой результат государственного управления прочнее и более ценен для общества. Кроме того, в случае достижения цели управления методом убеждения государству удается избежать ущемления прав, свобод и законных интересов субъектов права, что также является немаловажным.
Государство заинтересовано в формировании такого управленческого аппарата, сотрудники которого в своей деятельности делали бы ставку именно на метод убеждения в государственном управлении. Но поскольку этот способ достижения цели более сложный, то одной из задач государства является формирование соответствующих способностей и навыков государственных служащих, необходимых им для наиболее эффективного осуществления государственно-управленческой деятельности.
Заключение
Из всего вышесказанного можно сделать вывод что, под государственным управлением понимает практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.
Метод государственного управления представляет собой совокупность способов и средств воздействия, с помощью которых управляющая сторона достигает цели управления в процессе отношений с управляемой стороной.
Методы управления находятся в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования методов, выбор методов в известной степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Они определяют качественную сторону управления. Их совершенствование означает улучшение управления.
Список используемой литературы:
Кудин В.А., Канибер Ю.Н., Сойников С.А. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 2005.
Конин Н.М. Административное право России. Курс лекций. М., 2004.
Агапов А.Б. Административное право. Учебник. М., 2004.
Хаманева Н.Ю. Административное право РФ. Учебник. М., 2004.
Попов Л.Л., Административное право. Учебник. М.,2004.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001.
Журнал «Российская Федерация сегодня» № 19, октябрь 2005 г.
Панова И.В. Курс административного права России. – Саратов. 2003.
Россинский Б.В. Административное право. Учебно-практическое пособие. М., 2001.
Бахрах Д.Н. Административное право. М., Норма, 2000.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. – М.: Омега – Л, 2004.
Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2003.
Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.
Бурков В.Н., Ириков В.А. Модели и методы управления организационными системами. -М, Владос, 2004.
Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления: Учебное и научно-практическое пособие. — М., 2002.
Методы и формы государственного управления. — М., Норма, 2001.
32