Тема 1 Государственная служба как наука и дисциплина.
1. Научные условия возникновения теории государственной службы.
2. Основные концепции бюрократии.
3. Современные тенденции развития государственной службы
4. Методологические проблемы государственной службы.
1. Научные условия возникновения теории государственной службы.
Теория государственной службы имеет междисциплинарный характер. Она интегрирует согласно своему предмету знания из других образовательных и научных отраслей: юридических, философских, политологических, социологических, экономических, психологических и т.д.
На первых этапах своего развития теория государственной службы в системе общественных наук может рассматриваться как:
— Один из исследуемых элементов административного права;
— Неотъемлемый элемент истории развития государственности Украины;
— Отрасль юридической науки;
— Комплексная дисциплина, которая включает в себя элементы таких дисциплин, как конституционное право, административное право, теорию государства и права.
Однако впоследствии исследователи этой сферы общества пришли к выводу, что анализ только правовых или политических и других аспектов жизни не дает полной картины всех процессов и явлений, происходящих в этой сфере общества. Это связано прежде всего с тем, что государственная служба является не только правовым, но и социальным, организационным, экономическим, культурным институтом.
Итак, рассматривая государственную службу как комплексный и многогранный социально-правовой, организационный, экономический и культурный институт, наука способствует привлечению понятийно-категориального аппарата и методологического инструментария таких наук, как право, политология, экономика, менеджмент, социальная психология, социология и многих других, которые «специализировались» на исследовании аспектов, граничащих с государственной службой. Но прежде всего надо выделить ряд смежных научных дисциплин, в том числе общую теорию социального управления, теории государства и права, науки административного права, теории социальной информации и т.п.
Кроме того, изучение этого феномена будет эффективным в случае сочетания методов и приемов философских, экономических, социологических и юридических наук. Современная государственная служба использует достижения многих общественных наук, давая толчок к развитию последних.
Из книги г. С. Альтшуллера Творчество как точная наука. Теория ...
... применять новые методы. А для этого необходимо научно обоснованная и практически работоспособная теория решения изобретательских задач. Из истории изучения изобретательского творчества В седьмом томе « ... По-видимому, математика, лишенная возможности развиваться экспериментальным путем, раньше и сильнее других наук испытала потребность в инструменте для решения творческих задач. Термины «открытие» и ...
Так, теория государства и права определяет положение о формальных организационных структурах государственной власти и связи между ними, общие закономерности развития государства и права. Она дает теоретический (типы определенных правовых решений, их связи с интересами различных общественных групп) и эмпирический материал по конкретных правовых решений и факторов, которые обусловили.
Иными словами, право определяет общие рамки деятельности государства и институтов общества, связанных с реализацией государственной власти. Согласно таким пониманием категории государства последняя является одной из важнейших в государственной службе, тем более, что деятельность государства, функционирование ее управленческого аппарата осуществляются через государственную службу, являющуюся особым институтом современного государства.
Предметом анализа экономики являются процессы производства, распределения и обмена материальных благ. Понятно, что такой анализ невозможен без категориального и методологического аппарата экономики. Экономические процессы рассматриваются в контексте вмешательства государства в экономическую сферу общества (реализацией экономической, социальной политики).
Благодаря указанному анализу удается выявить экономическую деятельность государственного аппарата, эффективность механизмов управления экономикой и их средства, рассмотреть экономико-правовые функции государственной службы и т.п.
Создавая общую картину мира, философия дает толчок к предметным выводов в сфере науки государственной службы. Особое значение имеют теоретико-познавательные и методологические основы, которые дают общие понятия о принципах и условиях познания тех или иных явлений. Важную роль играют и такие разделы философии, как этика, онтология.
Например, этика способствует формированию системы ценностей, норм, оценок, образцов поведения людей в процессе деятельности, а онтология отражает, создает картину бытия.
Объектом исследования социологии является гражданское общество. Социология обогащает науку государственной службы положениями о функционировании общества как целого, а также его составляющих и общественных отношений между ними.
Чрезвычайно важны методологические разработки социологии, касающиеся эмпирических исследований и прежде опросов общественного мнения.
Психология анализирует внутренний, духовный мир человека, а значит, очень важна для анализа роли субъективного фактора в деятельности государственной службы, для исследования культуры и ментальности государственных служащих, которые работают в этой сфере.
Такие науки, как теория систем, кибернетика, статистика, логика, методология, предоставляют науке государственной службы форму, количественное измерение, конструкции подачи научных сообщений с точки зрения абстрактных толкований явлений и процессов. Эти науки способствуют целостному и динамичному пониманию явлений (например, модель государственной службы), анализа условий, а также процессов воплощения идей и концепций в практику.
Практически все общественные науки дают материал для тех или иных событий и явлений. Такие науки, как демография (о народонаселении), этнография (об этносах), экономическая география (геополитика) и многие другие, всесторонне освещают различные стороны жизни общества, давая науке государственной службы свой инструментарий и результаты исследований.
Особенности применения полиграфа в государственной службе
... реформированием государственной службы психофизиологические исследования с помощью полиграфа становятся наиболее важным направлением антикоррупционной политики государства; - ... высокоэффективное средство в борьбе с негативными явлениями в обществе. Он может использоваться во всех случаях, ... методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные на практике. Дипломная работа ...
Итак, почти все общественные науки в той или иной степени животворный источниками науки государственной службы, которая использует их потенциал для анализа проблем различных сфер общества. И именно этим — большей междисциплинарность и системности — наука государственной службы существенно отличается от своих сестер в области человеческого знания.
Учитывая необходимость научного сопровождения процессов развития государственной службы, целевого обеспечения органов государственной власти специалистами высшей квалификации, сформирована научная отрасль государственного управления по защите диссертаций на соискание ученых степеней кандидата и доктора наук по государственному управлению.
2. Основные концепции бюрократии
По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, Марксовой, «имперской» («азиатской») и «реалистической» (два последних названия в определенной мере условны). Начнем с первой как наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, а также практики государственного управления.
Концепция М. Вебера—В. Вильсона
В начале прошлого века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной (по Веберу — патримониальной). Возникновение бюрократической организации в веберовском смысле слова многие считают таким же важным этапом в развитии человеческой цивилизации, как переход от феодальных отношений к капиталистическим. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими непременными спутниками — взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.
Впрочем, справедливости ради скажем, что патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с «нужным лицом» должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Но, разумеется, недостатки такой системы явно перевешивали.
И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.
Социально-психологические и организационные основы разработки ...
... для достижения общих целей. При работе над общими целями организации возникает необходимость управления организацией, вопросы, требующие от руководителей принятия управленческих решений. Решение в ... социально-психологических и организационных основ разработки управленческих решений в системе управления организацией .1 Социально-психологические факторы, влияющие на процесс разработки управленческих ...
По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:
Впрочем, справедливости ради скажем, что патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с «нужным лицом» должный личный… И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма… По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:
Компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
Иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
Вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
Все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.
В другом случае Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления» [2].
Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях перечислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претендующих на универсальность определений и вел анализ на уровне так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчивые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация — наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.
В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) — «Изучение администрации» («Study of Administration») — был опубликован в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона — наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия [3].
Раздел «Физиология сенсорных систем»
... провод и центр отделе кодируется номером канала! Физиологическая роль сенсорных систем, обеспечивающих хеморецепцию: обоняние, вкус, вицероцепция. Обонятельный анализатор. Строение обонятельного ... эпителия. Обонятельные рецепторы. Кодирование информации в обонятельной системе. роль хеморецепция играет в жизни человека, предоставляя ему жизненно необходимую ...
Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сформулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих видов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия — это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.
Подводя итог описанию веберовской модели, можно, пожалуй, выделить три ее главных «идеологических» постулата:
1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», но не вмешивается при этом в политику;
Это наилучшая из всех возможных форм организации;
Важнейшее ее достоинство — независимость от воздействия субъективных — человеческих — влияний на принятие решений.
Взгляд К. Маркса
Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Если Вебер в своей трактовке бюрократии выступает как ценностно нейтральный позитивист, то Маркс с его открытым ценностным отрицанием универсальной социальной полезности государства стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Здесь он полный нигилист. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень Марксовых пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т.е. «присвоение государства» чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума; и извращенное восприятие действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий по мере продвижения к вершине бюрократической иерархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ ее жизни; и ее притязания на монопольную компетентность; и формализм… Наиболее интегральной характеристикой Марксова видения бюрократии является распространение на нее его знаменитой категории отчуждения. В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов [4|.
Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом деятельности прусской бюрократии первой половины XIX века), не откажешь в глубине и большой обобщающей силе. Негативные черты бюрократии он обозначил точно. Его суждения (правда, в очень разной степени) применимы и к большинству современных бюрократий.
Все же представляется, что Марксов взгляд на проблему содержит принципиальный дефект. Это идеологизированная односторонность, ограниченность. Как последовательный антигосударственник, Маркс, естественно, не видит ничего хорошего и в современной ему форме государственного управления. (Кстати, в этом он очень близок к Бакунину и Кропоткину.) Но если принять такого рода критику за полный анализ, то остается непонятным, каким образом и почему современные бюрократические государственные аппараты в разных странах не только не «рушатся под тяжестью собственных преступлений», но и достаточно успешно справляются с решением сложнейших проблем и к тому же пользуются у граждан довольно высоким авторитетом.
ОБЩИЕ ДАННЫЕ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ВЕГЕТАТИВНОЙ НЕРВНОЙ СИСТЕМЫ. ПАРАСИМПАТИЧЕСКИЙ ...
... аномалий и пороков. ОБЩИЕ ДАННЫЕ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ВЕГЕТАТИВНОЙ НЕРВНОЙ СИСТЕМЫ. ПАРАСИМПАТИЧЕСКИЙ ОТДЕЛ ВЕГЕТАТИВНОЙ НЕРВНОЙ СИСТЕМЫ Контрольные вопросы 1. Понятие о соме и висцере. ... -21 способность и готовность анализировать закономерности функционирования отдельных органов и систем, основные методики клинико-иммунологического обследования и оценки функционального состояния организма человека ...
«Имперская» («азиатская») модель
Теперь о третьей — «имперской» — модели бюрократии. Поскольку эта модель свое наиболее полное воплощение получила в азиатских империях, ее можно также называть «азиатской» или «восточной» и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы — бюрократии китайской, тем более что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле «китайская модель», несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна. Итак, изложим основные черты «восточной» модели в ее китайском варианте |5].
Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император — Сын Небес — был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовались образы императора как Полярной (центральной) звезды, а его министров — как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьской династии даже названия основных учреждений давались по именам созвездий. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.
Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет — до XX века.
Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип «атомизации» бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, право, можно позавидовать, а некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию (скажем, в сталинской).
Классическая теория организации
... функций в организации, направленные на эффективное достижение целей фирмы. Структура подразумевает систему и модель. Классическая теория организации обычно работает ... в частности 4 научных принципа Тейлора, принципы бюрократии Вебера (особенно разделение труда) получили и ... Развивались и развиваются различные теории организаций. Однако лишь три теории организации имеют значительное влияние на теорию ...
К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:
Что и говорить, критике Маркса, несмотря на то что она опиралась на анализ весьма ограниченного материала (главным образом деятельности прусской… Все же представляется, что Марксов взгляд на проблему содержит принципиальный…
Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
Постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);
Крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;
Личную зависимость всех чиновников от императора;
5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти меры приводили к существенным потерям и снижали эффективность работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);
6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями — страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его «на крючке» и т.п.; нетрудно себе представить, как жилось людям под властью такого временщика, которого, по сути, сами особенности его статуса вынуждали торопливо, форсированно и жестоко грабить податное население (в средневековой Руси в отчасти похожем положении находились назначавшиеся царем воеводы — «кормленщики», порой приводившие отданные им в «кормление» области в полное разорение, хотя относительно большая стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур уж грабительских поборов, дабы «не резать курицу, несущую золотые яйца»);
Решающая роль руководителя организации (подразделения) в управлении ...
... конфликтов; )определить методы профилактики стресса; )выявить роль руководителя организации (подразделения) в управлении конфликтами и профилактикой стрессов; )проанализировать сложившуюся роль руководителя ОАО ... отдельных лиц, социальных групп, формальных и неформальных организации, он принципиально подвержен управлению (урегулированию, завершению, разрешению). Отправлению управленческих функций в ...
7) отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);
8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.
Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет, в сущности, близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме — политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:
1) систематическое обновление аппарата,
2) равные возможности для чиновников,
3) четкая градация внутри самого правящего класса,
4) унификация мышления чиновничества,
5) цензорский надзор,
6) строгая личная ответственность чиновника [6].
Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.
Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических «приводных ремней». Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма. (О цене, заплаченной за эту устойчивость китайским народом, сейчас говорить не будем.) Но различия касались больше деталей — скажем, отношения к присвоению чиновниками части собираемых ими налогов, — чем принципиальной схемы отношений.
Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью, как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге «Арташастра» 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: «Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников» [7].
Роль психологии в организации работы кадровой службы фирмы
... психологии в организации работы кадровой службы учреждений социальной поддержки населения .1 Профессиональные функции психолога Центра Сегодня профессия психолога проникает во все новые сферы, построение системы управления персоналом ...
Публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не людей, а центральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как «полуимперский» вариант.
6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с… 7) отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от… 8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией…
Российская специфика
Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую «призму», пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.
«Реалистическая» бюрократия
Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.
Конструкции Вебера во многом послужили основой для развития административных наук в XX столетии. В особенности это относится к «формальной» («классической») школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, взаимодействия информационных потоков, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации.
С конца 20-х годов параллельно начала складываться так называемая школа человеческих отношений, сделавшая акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. Какое-то время обе эти школы развивались относительно изолированно. Затем интенсифицировались процессы их взаимного влияния, и возникшие на этой базе новые направления исследований во многом синтезировали названные школы. Тем не менее упор либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации по-прежнему разделяет представителей разных школ. Веберовская модель конечно же ближе к «формальной» школе. Поэтому ее первоначальное обогащение, т.е. движение в сторону того, что я назвал «реалистической» трактовкой бюрократии, произошло в первую очередь за счет включения в модель субъективного, человеческого измерения организации, но на первом этапе без принципиального переосмысления самой модели в целом.
Некоторые исследователи истории развития административных наук считают, что необходимость дополнить веберовско-вильсоновскую концепцию рациональной бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы второй мировой войны и вскоре после нее. Во всяком случае, ставшие серьезными шагами в этом направлении работы Г. Саймона, П. Блау, М. Крозье появились в 50—60-е годы [8J. Однако с позиций сегодняшнего дня видно, что на том этапе произошло лишь переформулирование все той же принципиальной теоретической конструкции. Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теорию формальной организации элементами теории организации неформальной.
Иначе говоря, служащий по-прежнему рассматривался лишь как «винтик» административной системы, хотя и обладающий особыми индивидуальными свойствами. Но свойства эти интересуют того же, например, Саймона лишь с точки зрения возможности повышения эффективности работы организации. Сама же приоритетность эффективности и рациональности как высших организационных ценностей, смысла и назначения ее деятельности, как и прежде, сомнению не подвергалась.
Другой, во многом действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 70-е годы усилиями Д. Валдо, В. Острома и других авторов, в основном американских. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени — конца 60-х — начала 70-х годов, они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» (responsive) администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д. Разумеется, принципиальные конструкции современной организации не могли быть отброшены ни в серьезной теории, ни тем более в практике. Произошел скорее некий синтез старого и нового подходов, в практическом плане во многом воплотившийся в США в административной реформе 1978 г. и последующих шагах уже республиканской администрации, направленных на децентрализацию управления, приближение его к людям и их нуждам при сохранении достоинств, основанных на веберовских постулатах формальных подходов к организации. В том же духе сформулированы и рекомендации Комиссии вице-президента США А. Гора с ее лозунгом «создать правительство, которое стоит меньше, а работает лучше» |9]. Сходные изменения произошли (и происходят) в 80—90-е годы в ряде европейских стран.
Итак, без сомнения, подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано. Но вместе с тем, и это неизбежно, он нуждается в дополнении, обогащении другими подходами. И мой, по необходимости предельно эскизный, набросок эволюции, произошедшей в науке об управлении, имеет целью показать движение именно в этом направлении. Суть его, как представляется, состоит в следующем.
Во-первых, в дополнении веберовской модели теорией неформальной организации, в рамках которой субъективный фактор выступает уже не как источник «помех», подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться (тем более что такая борьба в принципе бесперспективна и потому бессмысленна), а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Такая модель позволяет использовать как объективные, так и субъективные элементы для достижения более высокого уровня организационной эффективности. Наиболее яркий представитель этого подхода — Г. Саймон. Во-вторых, в уже сделанном следующем, еще более принципиальном шаге: подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества [10].
В нашей отечественной науке о государственном управлении происходили, в общем, сходные процессы, только с некоторым опозданием. После многолетнего явного акцента на формальные, нормативные, информационные аспекты администрирования, а затем обращения к «человеческому фактору» лишь в его сугубо прагматическом, функциональном аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управления с позиций более широкого — человеческо-гуманистического — подхода [11], т.е. произошла переоценка субъективного компонента управления.
Вообще с какого-то момента психология в управлении перестала довольствоваться вспомогательной ролью «советника» по эффективному использованию «человеческого материала» и сделала заявку на переосмысление проблем взаимоотношений человека и организации с позиций общей теории личности. Пожалуй, наиболее ярко и талантливо поставил эти проблемы Э. Фромм в своей знаменитой книге «Иметь или быть». Он писал: «Люди, наконец, стали сознавать, что они — лишь винтики бюрократической машины, и не хотят больше мириться с этим отчуждением от участия в решении их собственных проблем, с бюрократическим взглядом на «управляемых» как на вещи, предметы обладания и распоряжения в руках «компетентных органов» и должностных лиц» [12].
Крупный современный политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит, по его мнению, все формы конституционного правления в одинаковые фикции. Единственной значимой политической реальностью останется бюрократия [13]. Конечно, сам Вебер отнюдь не приветствовал бы подобный сценарий и тем более не считал бы его целью. Однако потенциально такая опасность в его идеальном типе рациональной бюрократической организации присутствует. И нацистская машина, думается, была одним из ее воплощений. Машине же советской, к счастью, порой не хватало рациональной организованности, но бед и беззаконий она тоже сумела натворить сверх всякой меры. Более того: и демократические западные государства, и тем более новая российская государственность тоже подвержены опасности бюрократического всевластия.
Таким образом, «реалистическая» трактовка феномена бюрократии — это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка — научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую очередь на данных современных социологии и психологии, недвусмысленно свидетельствующих об огромной, порой решающей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок — обстоятельство, недооцениваемое последователями «чистой» веберовской модели. Мировоззренческая же критика основана, с одной стороны, на гуманистических и общедемократических идеалах, с другой — во многом воспроизводит марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.
Конкретные исторические формы бюрократии
В общем, в «историко-географическом» плане можно выделить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной — континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на Европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии. В Америке же процесс был обратным: государственным идеалом американской революции было самоуправление свободных людей на свободной земле, кроме того, американцам было присуще сильное недоверие к любой исполнительной власти, ассоциировавшейся с колониальной администрацией Британской Короны (оставляем в скобках тот парадокс, что как раз британская администрация была наименее централистской по сравнению с администрациями других европейских стран).
Поэтому бюрократия, возникшая в Америке позже демократии и на ее базе, по определению вызывала у граждан подозрения и должна была приспосабливаться к условиям и политическим ориентациям изначально эгалитарного общества [14]. Конечно, XX век многое изменил в статусе американской бюрократии, приблизив ее к европейским стандартам. И все же самоуправленческая, федералистская традиция настороженности и неприязни к «чиновникам из Вашингтона», стремящимся ограничить право людей самим решать свои дела, сохранилась. Более того, в последние десятилетия с развитием идеологии, о которой мы говорили в связи с «реалистической» трактовкой бюрократии, эта тенденция даже усилилась.
Каково же место отечественной бюрократии в этой классификации? Думается, она занимает промежуточное положение между восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с бюрократией американской, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США это федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих возможностях и полномочиях правительства, лишь постепенно несколько усиливавшегося: сперва — в начале XIX века — на базе взглядов и деятельности А. Гамильтона, затем — два десятилетия спустя — благодаря энергичной административной практике президента Э. Джексона, а уже в нашем столетии — вследствие теории и деятельности В. Вильсона и потом Ф. Рузвельта. В России же, как известно, автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX века начала медленно, с попятными движениями размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний. Однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом обличье.
Последние годы принесли нам надежды на переход Украины на демократический путь развития, в частности на реанимацию пусть слабых, преследовавшихся, почти раздавленных, но все же выживших ростков демократии и самоуправления. Одним из ключевых этапов на этом пути (если нам удастся по нему продвигаться) должна будет стать реформа нашей бюрократии: придание ей более цивилизованного характера, ограничение ее полномочий и установление над ней эффективного общественного контроля.
3. Современные тенденции развития государственной службы
«Новый менеджеризм»
В целом традиционная модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», т.е. падение доверия граждан к ней, к ее «человеческой составляющей» — чиновничеству, а также к ее принципиальной способности эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего и тем более завтрашнего дня. В связи с этим понизился социальный престиж государственной службы и соответственно общественный статус самих служащих.
В ответ на это изменение обращенных к аппарату управления общественных ожиданий происходит серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы. Так, получили популярность идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, рыночного обмена в сфере управления, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания», к развитию «нового государственного менеджмента».
Последнее направление стало особенно модным. Почти во всем мире ведутся поиски в области развития «государственного предпринимательства». Например, в Англии и даже в Новой Зеландии с руководителями среднего звена заключаются контракты на конкретный срок, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определенных результатов. Продление контракта поставлено в зависимость от этого. И на первых порах перевод на коммерческую, контрактную основу (маркетизация) части традиционных функций и структур госслужбы принес положительные результаты: повысилась ее эффективность, понизилась цена управленческих услуг, сократилась численность бюрократии. Однако позднее выявились и негативные стороны этих мероприятий, издержки расчета на рыночные механизмы как ключ к решению проблем государственного управления: размывание специфики госслужбы как института общественного служения и соответственно дискредитация самих ее работников как людей, занятых удовлетворением общественных потребностей, а не просто являющихся особой категории коммерческими агентами.
«Реалистическая» бюрократия Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной… Конструкции Вебера во многом послужили основой для развития административных наук в XX столетии. В особенности это…
Перемены в административной культуре
К счастью, изменения идут не только в этом направлении. Осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Так, план реформы госслужбы, предложенный правительством Канады, на 10% состоит из изменений в области законодательства, на 20% — из новаций в структуре и функциях органов и на 70% — из улучшения культуры взаимоотношений и атмосферы государственных учреждений. Магистральным направлением совершенствования культуры государственной службы стала ее «этизация», т.е. повышение внимания к морально-этическим аспектам поведения государственных служащих. Так, во многих странах существует или вводится в действие кодекс поведения служащего, включающий, как правило, и правовые, и нравственные нормы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех. Заметная часть новейшей литературы по административной науке посвящена именно этим вопросам.
Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе — это ее поворот в сторону населения. Гражданин рассматривается более не как «управляемый», а как своего рода «клиент» государственных учреждений. Из статуса «подопечного», «просителя» он переходит в статус реализующего свои права потребителя предоставляемых ему государством услуг. Отсюда приобрели новую актуальность вопросы прав гражданина в отношениях с государством и гарантий их соблюдения, а также участия в управлении, открытости административной организации, ее «отзывчивости», приближения к людям, доступа граждан к информации и т.п. Не случайно Всемирный конгресс административных наук, проходивший в 1998 г. в Париже, так и назывался — «Гражданин и государственное управление». Движение и поиски в данном направлении порой входят в довольно серьезный конфликт с накатанной традицией бюрократического управления, выдвигающего в качестве главного доказательства своей незаменимости высокую функциональную эффективность.
В целом происходящий в последние десятилетия на Западе частичный пересмотр основных принципов госслужбы можно свести к следующим основным направлениям:
анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
«менеджеризация» и даже маркетизация значительной части госслужбы;
максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.
Разумеется, существует и «противотечение», зачастую весьма эффективное и аргументированное, со стороны классической административной идеологии и практики деятельности. Традиционная бюрократия даже имеет перспективы развития: примером тому служит относительно новое и беспокоящее многих явление — рост почти неподконтрольной гражданам и даже национальным правительствам наднациональной бюрократии — служащих международных организаций (ООН, ЕС, ЮНЕСКО и др.).
Однако общий вектор, на наш взгляд, все же направлен в сторону «обуздания» бюрократии.
Государственный аппарат по-прежнему существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Более того: если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. В полной мере сохраняют свою силу, несмотря на все изменения, и объективные социально-правовые характеристики статуса государственного служащего. Видимо, после изложения общей теории и истории вопроса имеет смысл обсудить его государственно-правовую сторону.
4. Методологические проблемы государственной службы.
Методология государственной службы как науки является, по сути, определенным способом организации исследования на основе использования конкретно определенного арсенала процесса государственного строительства.
Методика и методология исследований определяются, с одной стороны, сложностью объекта и предмета исследования (государственной службы и ее компонентов), с другой — междисциплинарным характером самой науки.
Учитывая сложность предмета и объекта государственной службы, «родственных» связей науки со смежными общественными дисциплинами (теорией социального управления, теории государства и права, наукой административного права, теории социальной информации, политологией, философией, социологией, психологией, экономикой , географией, историей, этнографией, экологией, антропологией, демографией и др.).
логичным выглядит вывод об использовании государственной службой почти всех методов из широкого арсенала общественных наук.
Метод — это способ, подход, инструмент, которым пользуется определенная наука для исследования закономерностей и категорий, составляющих ее предмет. Какие же методы использует государственная служба? Их можно разделить на три группы.
Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе —…
Первая группа — общефилософские методы. Прежде всего это социологический метод, который предполагает выяснение влияния на государственную службу общественных отношений, социальной структуры, идеологии и культуры.
Нормативный, или нормативно-ценностный, метод ориентирует на разработку идеала государственной службы, в основе которого — общее благо, справедливость, уважение человеческого достоинства, а также определяет пути его практического воплощения.
Функциональный метод предполагает анализ различных взаимосвязей между явлениями в реальной действительности. Например, анализ взаимосвязей между уровнем экономического развития, политическим устройством и государственной службой и т.д..
Системный метод рассматривает государственную службу как целостную, сложно организованную систему, как саморегулирующийся механизм.
Институциональный метод ориентирует на изучение институтов (государства, правительственных учреждений), с помощью которых осуществляется деятельность государственной службы.
Психологический метод в центр исследования ставит не человека как представителя рода, а конкретного индивида и ориентирует на изучение субъективных механизмов, психологических мотиваций поведения. Одно из центральных мест в психологическом методе занимает психоанализ, основы которого разработал З. Фрейд. Большое внимание он уделял подсознательным психологическим процессам. Психоанализ исходит из того, что острые аффективные переживания человека не исчезают из психики, а вытесняются в сферу подсознания и продолжают активно влиять на поведение, в частности при авторитарном типе личности, стремящейся с помощью власти преодолеть чувство неполноценности.
В современной науке широко используется сравнительный метод, который предполагает сопоставление однотипных явлений с целью выявления их общих черт и специфики, изобретение наиболее эффективных форм организации или оптимальных путей решения задачи.
Исторический метод требует изучения явлений в их последовательном временном развитии, выявления связи прошлого, настоящего и будущего.
Вторую группу методов часто называют общенаучными, потому что они относятся не только к государственной службе, но и к науке в целом. Это — анализ и синтез; индукция и дедукция; моделирование, теория игр; математические, кибернетические, прогностические методы.
Третья группа — методы эмпирических исследований, т.е. использование статистики, прежде электоральной, анализ документов; анкетирование; реальные наблюдения тех или иных событий и т.п..
На современном этапе государственная служба твердо стала на путь синергетики, объединения методологических подходов, одновременного использования различных методов исследований.