Лекц. 8. Эфф. ПУ 20 с

Раздел VIII.

Лекция 8. Проблемы эффективности политического управления

  1. Понятие эффективности управления. Социальная эффективность политического управления.
  2. Клиентелизм в структурах политического управления.
  3. Коррупция как проблема политического управления. Стратегии противодействия коррупции.
  1. Понятие эффективности управления. Социальная эффективность политического управления.

Оценка результатов является обязательным элементом политического управления.

Для оценки результатов деятельности политической системы на «выходе» могут применяться различные критерии и использоваться разные категории, например:

  • Результативность — наличие / отсутствие положительных итогов
  • Правильность — соответствие нормам, традициям
  • Популярность — массовая поддержка (или критика) деятельности государства и др.

Основной критерий оценки управленческой деятельности государства, его органов, должностных лиц, политических режимов, — это эффективность — соотношение затрат и полученных результатов.

Эффективной считается деятельность, результатом которой является достижение поставленных целей с минимумом затрат.

Антипример: Пиррова победа.

Специфика оценки эффективности публичной власти и политического управления связана с тем, что эффективность — понятие экономическое, а деятельность субъектов политического управления не всегда оценивается в экономических категориях (рост числа свобод, демократизма, толерантности и т. п.)

В деятельности органов публичной власти экономическая эффективность играет подчиненную роль по отношению к социальной эффективности.

Социальная эффективность может пониматься как достижение значимых для общества целей с минимумом социальных (значимых для населения) затрат.

Критериями социальной эффективности политического управления могут выступать мнение социальных групп, чьи интересы затрагивает данная политика, рост легитимности (поддержки) политической власти (либо, напротив, ее делигитимация).

13 стр., 6246 слов

Пути повышения эффективности деятельности организации

... возникают при оценке управления. В результате исследования критериев и методов оценки эффективности деятельности организации было выяснено ... и контроля эффективности деятельности компании. На уровне предприятия необходимо контролировать соотношение затрат на приобретение ... что эффективность работы компании в значительной степени зависит от внешних экономических, социальных, политических и других ...

С точки зрения теории политических систем, активность системы на «выходе» (политические решения, политические действия) должна обеспечивать «поддержку» (лояльность, легитимность, политическое участие, уплату налогов и т. п.) на «входе», для стабильного функционирования и развития системы политического управления.

Экономическая эффективность, быстрая отдача, окупаемость не могут быть критериями эффективности политики в области образования, культуры, здравоохранения, управления наукой, где эти требования могут привести к кризису данных отраслей [см.: 8].

Международными организациями были разработаны методики оценки эффективности систем политического управления. Так, методика оценки социальной эффективности государственного политического управления ООН включает в себя пять групп индикаторов:

1. Подотчетность и выборность государственной власти: участие населения в выборе правительства; независимость СМИ; соблюдение политических прав и свобод.

2. Политическая стабильность: вероятность политической дестабилизации; уровень внутреннего насилия и терроризма.

3. Качество системы государственного регулирования: содействие развитию экономики; степень вмешательства государства в рыночные механизмы; масштабы теневой экономики

4. Эффективность правительства:

качество общественных услуг;

компетентность госслужащих;

качество работы государственной бюрократии;

доверие населения к государственной политике

5. Контроль за коррупцией:

использование власти для личных целей;

10 стр., 4626 слов

Руководители и подчиненные в системе управления организацией

Содержание Введение Отношения между руководителями и подчиненными и их влияние на поведение Заключение Список литературы Введение Взаимоотношения руководителей и подчиненных и все проблемы связанные с ними являются злободневными и актуальными в современной науке и практике. Главное на что обращают внимание это вопросы максимальной эффективности управления, авторитета руководителя, его стиля, а так ...

восприятие уровня коррупции населением [см.: 6, с.62−63].

  1. Клиентелизм в структурах политического управления

Клиентарные связи или отношения клиентелизма являются доста­точно распространенным вариантом деформации иерархических отноше­ний в политическом, особенно в государственном, управлении, влияющим на эффективность деятельности и легитимность системы политического управления. В самом общем виде клиентелизм определяется как не связанные с родством отношения личной зависимо­сти, опирающиеся на обмен благами между двумя людьми, патроном и клиентом, обладающими неравными ресурсами. Более сжатая форму­лировка определяет клиентарные связи как отношения личной преданно­сти и покровительства. Такие отношения существуют и в прошлом, и до сих пор вне государственного управления; однако в управленческой ие­рархии они также развиваются очень бурно, и приобретают некоторые особые черты, связанные со спецификой государственно-управленческой деятельности.

Первой характеристикой клиентарных связей является неравенство ресурсов, которыми обладают два взаимодействующих субъекта. По от­ношению к подчиненному начальник распоряжается определенными вла­стными ресурсами (назначение на должность, продвижение по службе, наказание или игнорирование проступка), ресурсами материальными (возможность прямого материального поощрения в виде премий или по­вышения оклада, предоставление служебных материальных благ и т. д.), на­конец — ресурсами психологическими, связанными с авторитетом должно­сти (психологическое наказание или поощрение), информационными и коммуникационными (личные или служебные контакты с другими носите­лями ресурсов).

Эти ресурсы актуальны для подчиненного, не безразличны для него; они могут использоваться на основе существующих официальных норм, однако есть и другая возможность. Подчиненный может получить от начальника какие-то дополнительные ресурсы в рамках личных отношений: либо по собственной просьбе, либо исходя из симпатий и интересов на­чальника. Подчиненный, таким образом, оказывается «облагодетель­ствован», причем он обязан этом лично своему начальнику, а не установ­ленным правилам, требованиям и тарифам; для него сделано исключение. Даже если подобное «благодеяние» происходит один раз, подчиненный ока­зывается в положении должника, которому необходимо как-то отплатить за добро; это положение усугубляется, если отношения приобретают постоян­ный или систематический характер. Признательность часто является ис­кренней и эмоциональной, но этого, как правило, недостаточно; и сам на­чальник заинтересован, чтобы на его благие действия ответили тем же. Проблема в том, что «тем же» подчиненный ответить не может: у него по определению меньше ресурсов, которыми он мог бы «отплатить». Более то­го, возможна ситуация, когда подчиненный оказывается в «неоплатном дол­гу», — если начальник помог ему в безвыходном критическом положении, если помощь оказалась в каком-то отношении жизненно важной. Для на­чальника же эта помощь может быть чем-то малосущественным, не тре­бующим с его стороны жертв, серьезных расходов или риска: неравенство ресурсов создает для этого все условия.

16 стр., 7591 слов

Психологические аспекты регуляции поведения и деятельности подчиненного

Введение В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения, что самым важным ресурсом любой компании являются её сотрудники. Однако далеко не все руководители понимают, как трудно управлять этим ресурсом. От того, сколь эффективным окажется труд сотрудников, зависит успех любой компании. Задача менеджеров состоит в том, чтобы максимально эффективно использовать возможности персонала. Какими бы ...

Поскольку подчиненному редко удается тут же ответить начальни­ку равноценной конкретной услугой, ему остается лишь выразить свою признательность через личную преданность. В чем она будет проявлять­ся? В поддержке во всех возможных ситуациях и в постоянной готовно­сти оказать услугу личного характера. К этому толкает не только (и не всегда) чувство благодарности, но и вполне рациональный интерес: пре­данность если не гарантирует, то создает условия для возобновления «благодеяний» со стороны начальника. Таким образом, устанавливаются отношения обмена: конкретные блага со стороны начальника — общая преданность, всегда способная воплотиться в конкретную услугу, со сто­роны подчиненного. Начальник становится патроном, подчиненный — клиентом. Этот обмен неравный: клиент получает больше, чем дает. Но при этом формируется личная (а не только служебная) зависимость кли­ента от патрона. Связь поддерживается тем, что при недостаточном рве­нии клиента начальник всегда может отказаться от своей роли патрона, т. е. — прекратить наделение подчиненного дополнительными ресурсами, или даже изъять уже переданные (отменить надбавку к заработку, «вспомнить» про давний проступок, в конце концов — просто уволить).

6 стр., 2892 слов

Социально-психологические аспекты управления человеческими ресурсами. Методологические основы управления социально-психологическим климатом

Содержание Введение 3 1.Социально-психологические аспекты управления человеческими ресурсами 3 1.1 Сущность управления человеческими ресурсами в современных условиях 3 1.2 Значение социально-психологического климата в управлении человеческими ресурсами 3 2. Методологические основы управления социально-психологическим климатом 3 2.1 Методы изучения социально-психологического климата 3 2.2 ...

Возможны и иные ситуации. Так, в роли патрона может оказаться подчиненный, если в его распоряжении — материальные блага, уникальные контакты, компрометирующие мате­риалы, высокая профессиональная компетентность или иные ресурсы, позволяющие поставить начальника в зависимое положение. Отношения клиентелизма могут связывать и государственного служащего с завися­щим от его служебной деятельности человеком, который превращается в клиента, либо наоборот — патрон-предприниматель может буквально со­держать коррумпированных чиновников-клиентов.

Клиентарные связи — лишь один из видов неформальных межлич­ностных отношений, которые могут возникать в любой организации, в том числе и в государственных структурах. Параллельно всегда сущест­вуют и дружеские контакты, и равноценный обмен услугами, и семейст­венность, и фаворитизм — более селективное отношение, чем клиентелизм, опирающееся преимущественно на духовную, эмоциональную или физическую близость — и т. д. Клиентелизм не заслуживал бы особого внимания, если бы не приобретал в государственном управлении систем­ного характера за счет двух факторов: формирование клиентел и воз­можность клиентелизации коллективных субъектов (групп, организа­ций, местных или региональных сообществ и т. д.).

11 стр., 5045 слов

Управление человеческими ресурсами 7

СОДЕРЖАНИЕ     Введение       1. Организация отборочного собеседования по найму       2. Особенности проведения собеседования при приеме на работу 3. Анализ результатов собеседования       4. Проведение собеседований с работающим персоналом       5. Особенности итервьюирования. Схема интервью при приеме на работу     & ...

Клиентела — это совокупность клиентов одного патрона и их отно­шений с ним. Концентрация в руках патрона разнородных ресурсов по­зволяет ему иметь нескольких клиентов; чем выше ресурсный потенциал, тем большим может быть их количество. В результате и формируется клиентела; в некоторых случаях она может дублировать официальные отношения подчинения (все непосредственные подчиненные становятся клиентами начальника), но чаще связана с более выборочным подходом. Личная и неформальная власть патрона увеличивается по мере того, как растет число его клиентов: если один лично преданный подчиненный — не слишком ценное приобретение, то большое их количество дает возмож­ность использовать в личных целях многих зависимых людей. В том чис­ле — для установления новых клиентарных связей, уже руками имеющих­ся клиентов. Каждый клиент может стать патроном по отношению к соб­ственным подчиненным, либо по отношению к людям, не входящим в данную административную структуру, но зависящим от нее. Это облегча­ется тем, что объем ресурсов, находящихся в распоряжении клиента, ока­зывается выше среднего благодаря покровительству патрона. Другой важный фактор — устойчивые клиентарные связи создают соответствую­щую психологическую установку, в рамках которой личное покровитель­ство и преданность воспринимаются как отношения естественные, неиз­бежные, приятные, а их отсутствие — как признак неполноценности или морального уродства. В итоге мы имеем дело уже с целыми иерархиями клиентел, которые могут насчитывать большое количество уровней. Эти неформальные иерархические отношения являются, как правило, интранзитивными: «верховный» патрон может не знать, кто является клиентом его клиента. Каждый клиент, в свою очередь, чем-то обязан лично сво­ему патрону, и предан именно ему, о существовании патрона уровнем выше он может знать, но лично их ничто не связывает.

В современном об­ществе клиентелизации подвержены не только индивиды, но и группы, и организации. Основные характеристики клиентарных связей остаются при этом прежними, но на месте эмоционально наполненного межлично­стного контакта оказываются индивидуализированные, привилегирован­ные отношения между группами, или между группой и индивидом. Как мы оценим отношение работников предприятия к областному или рес­публиканскому правительству, делающему все возможное, чтобы не до­пустить банкротства предприятия (и. следовательно, массовых увольне­ний)? Или отношение муниципальных органов, и всех работников бюд­жетной сферы местного сообщества к тем же областным властям, если речь идет о полностью дотационной территории, а социальные стандарты и объем трансфертов определяются на областном уровне, также как и сроки и формы реальных выплат, предусмотренных бюджетом? И в том, и в другом случае возникновение коллективного клиента областной ад­министрации не является неизбежным, но весьма и весьма вероятно.

5 стр., 2112 слов

Тема 2. Функции управления. Ресурсы управления. Методы управления

2.1.1 Функции управления Функция управления – ориентированность управленческого воздействия на объект управления, управляемую систему. Функции управления выражают содержание управленческого воздействия – сущность управленческих отношений. Функция управления подвержена логическому алгоритму, строгой последовательности регламентированных действий. Все функции управления тесно связаны друг с другом и ...

Эти примеры характерны и в другом отношении: коллективные клиенты су­ществуют, как правило, вне государственно-управленческих структур; этот вариант клиентелизма чаще связывает органы управления с местны­ми сообществами или социальными группами, организациями, катего­риями населения, чем разные государственные органы между собой. Де­ло в том, что разница в объеме имеющихся актуальных ресурсов между государственными структурами и представителями общества как правило более значительна, чем между разными коллективными представителями государства. Речь идет, разумеется, лишь о тенденции, а не об абсолют­ном правиле.

Невозможно однозначно определить, являются ли клиентарные связи положительным или отрицательным для государственного управ­ления фактором. В западной научной традиции господствует негативное отношение к клиентелизму, который считается признаком традиционных, доиндустриальных обществ, и, следовательно, рассматривается как пере­житок или недостаток в современном мире. Кроме того, клиентелизм идеологически неприемлем для большинства сторонников либеральных политических течений.

Эту позицию поддерживают и некоторые отечественные исследо­ватели, но мнение самих чиновников может оказаться несколько иным. Проведенный в 1994 г. среди государственных служащих разного уровня опрос показывает, что 35% респондентов считают: без отношений личной преданности и покровительства нормальное осуществление государст­венного управления невозможно. Им противостоят 45% опрошенных, ко­торые уверены, что эти отношения мешают эффективной работе государ­ственных органов [2, с. 74]. Налицо явная неоднозначность восприятия; поэтому рассмотрим причины формирования и устойчивости клиентарных связей, условия и возможности существования неклиентарных административ­ных структур и последствия бурного развития клиентелизма, не пытаясь заранее расставлять положительные или отрицательные оценки.

Клиентелизм связан с двумя характеристиками иерархических отно­шений в государственном управлении: концентрация ресурсов на опреде­ленных уровнях и недифференцированные психологические установки. Концентрация актуальных ресурсов в руках вышестоящих органов (долж­ностных лиц) создает вес условия для односторонней глобальной зависимо­сти. В качестве естественной противоположности, препятствующей форми­рованию клиентарных связей, выступает деконцентрация, т. е. более равно­мерное распределение ресурсов: либо по горизонтали, когда вопросами слу­жебного статуса, материального поощрения, контроля, информации занима­ются разные, независимые друг от друга должностные лица или структуры, либо по вертикали — когда ресурсы более равномерно распределены между разными уровнями иерархии.

Активная горизонтальная деконцентрация ре­сурсов в государственном управлении характерна для многих европейских государств, прежде всего — для Франции. Вертикальная деконцентрация — один из принципов организации государственного управления в США, от­части — в Великобритании, Нидерландах, ФРГ. В обоих случаях система ока­зывается в известной степени гарантирована от глобализации клиентарных связей в государственных структурах, но ни от существования многочислен­ных «микроклиентел», и патрон-клиентных отношений по линии «государство (органы управления) — общество (предприятия, организации, группы)». Клиентелизм устойчив там, где сохраняется неравномерность рас­пределения ресурсов; само существование иерархий постоянно воспроизво­дит условия его существования. Есть и другая сторона проблемы: многочис­ленные политологические и антропологические исследования показывают, что клиентелы особенно развиты в «бедных» обществах, т. е. в странах и ре­гионах, где средний уровень доходов населения невелик при большом иму­щественном разрыве между элитами и массой; имущественная дистанция дополняется различиями в обеспеченности другими видами ресурсов.

На уровне межличностных контактов, а часто и в отношениях меж­ду организациями, клиентарные связи — явление психологическое. Их су­ществование во многом опирается на то, что в сознании людей не прове­дена четкая граница между отношениями личными (человек — человек) и служебными (должность — должность).

В результате в любых отношениях между выше- и нижестоящими есть две возможных стороны: «по службе» и «по дружбе». Для многих идеалом организации государственного управления была бы ситуация, когда личные отношения существуют лишь в частной жизни, а в сфере профессиональной деятельности кон­такты остаются лишь служебными; именно на этом основана теория бю­рократической организации управления (см. ниже).

Однако такое полное раздвоение навряд ли возможно для большинства людей без угрозы пси­хической патологии. Исследования бюрократических организаций пока­зывают: даже если удается достичь максимальной формализации, обез­личивания иерархических отношений и ликвидации условий для возник­новения клиентелизма, то возникают иные неформальные структуры, ос­нованные на межличностном взаимодействии, но уже в рамках горизон­тальных или отраслевых отношений.

Так ли уж это плохо? Истории известны общества, где организация управления основана исключительно или преимущественно на клиентар­ных отношениях. Так, средневековая система управления, опирающаяся на сеньор-вассальные обязательства, представляет собой по сути оформ­ленный через право клиентелизм; сходные структуры существовали и существуют в азиатских, африканских, южноамериканских странах, так­же как и в России. И исторический, и современный опыт показывает, что клиентарные системы могут оказаться необычайно эффективными, осо­бенно на межличностном уровне: к всегда относительному служебному рвению здесь добавляется энтузиазм и глубоко личное желание сделать что-то для патрона. При сопоставимости масштабов подобная организа­ция оказывается более эффективной, чем безличное рациональное управ­ление — пока патрон обладает необходимыми ресурсами и лишен серьез­ных конкурентов, стремящихся переманить его клиентов.

Примерами эффективных устойчивых клиентарных систем в современном мире мо­жет служить и сицилийская мафия, и избирательные «политические ма­шины»1, и этнические или племенные клиентелы в государственной службе ряда африканских стран. Наконец, клиентелизм обеспечивает за­щищенность клиентов, которые и с психологической, и с материальной точки зрения уже не изолированы, всегда есть могучий и всесильный па­трон, способный защитить, помочь и оградить.

Однако активное развитие клиентарных связей противоречит мно­гим важным установкам современного государственного управления. Прежде всего, эти связи несовместимы с такими ценностями как равенст­во, рациональность, профессионализм и т. д. Мы можем предпочесть либо клиентарную систему ценностей, либо рациональную просвещенческую, но между собой они сочетаются плохо. Это, в частности, ярко проявляет­ся при сопоставлении клиентелистского сознания (и других личностно-ориентированных установок) и правового сознания в его сегодняшнем понимании. Правовое сознание оперирует безличными категориями: гра­ждане, служащие, обязанности, права, полномочия, правонарушения и т. д. Сознание клиентелистское основано на индивидуализации, конкре­тике и эмоционально окрашенных категориях («Иван Иваныч просил по­мочь», «не чужой же человек» и т. д.).

Эти два вида сознания практически несовместимы — в одно время и применительно к одной ситуации. В итоге отношения личной преданности и покровительства не являются для их носителей противоправными, они существуют скорее вне права, в иной системе координат, к которым правовые нормы не относятся. Отсюда почти неизбежно вытекает незаконный характер многих действий в рам­ках клиентарных связей. Другое основание потенциальной противоправ­ности клиентарных связей находится в самой структуре государственного управления. Если в частных, неслужебных отношениях клиентелы могут формироваться за счет личных ресурсов патрона, то в государственно-управленческой иерархии начальник, как правило, обладает не личными, а служебными ресурсами. Образование клиентел в этом случае связано с теми или иными формами злоупотребления служебным положением, с выборочным и неравным распределением общественных, но природе ре­сурсов.

В совре­менной России развитие клиентелизма и дробление, нескоординированность государственного управления тесно связаны друг с другом. Это, в свою очередь, ведет не только к разрушению государства как основной формы организации публичной власти, но и к более серьезным последст­виям. Сегодня в руках органов публичной власти сосредоточены слиш­ком большие ресурсы, они оказывают слишком большое влияние на об­щество и на природу, чтобы можно было допустить связанный с клиен-тарными структурами произвол и непрогнозируемость. В самом деле: решающую роль здесь играют личные желания и устремления патрона; умножим количество патронов на количество возможных настроений и желаний — и получим абсолютно непредсказуемую систему. Глобализа­ция клиентарных отношений неизбежно ведет к широкомасштабному произволу, раздробленности и усилению существующих личных зависи­мостей.

Поэтому существующая практика создания в государственном управлении условий, препятствующих развитию клиентарных связей, представляет определенный интерес. Наряду с уже упоминавшимися ме­рами по деконцентрации ресурсов, довольно серьезные результаты может дать горизонтальная мобильность чиновников, как показывает француз­ский опыт. Регулярные (раз в несколько лет) переводы с одного места службы на другое, в рамках той же специализации, но в другой город или регион, не дают возникнуть устойчивым личным связям, которые мешали бы рациональной организации государственного управления. Разумеется, подобные меры связаны с многими очевидными проблемами, решение ко­торых — цена антиклиентелистской политики. Эго ограничение имеет по­рой определяющее значение: даже при негативном отношении к клиентелизму его приходится терпеть там, где нет необходимых материальных, организационных и иных ресурсов, требующихся для борьбы с ним. Часто отношение к клиентарным связям остается позитивным: в подавляющем большинстве случаев личная преданность и покровительство выгодны и психологически комфортны как для патрона, так и для клиента.

В теоретическом плане вытеснение клиентарных связей происходит путем развития рыночных отношений и индивидуалистической рыночной психологии. Контакт между продавцом и покупателем безличен, а выбор товара (услуги) в условиях конкуренции определяется преимущественно рациональными соображениями и равноправием. Здесь нет места ни од­носторонней зависимости, ни личным отношениям, ни тесной связанности с одним обладателем ресурсов. На практике существует два серьезных возражения: во-первых, сами реальные рыночные отношения далеки от теоретического идеала, в них присутствует и монополизация, и воздейст­вие на эмоциональные составляющие психики, и различные способы ус­тановления зависимости покупателя от определенного товара или произ­водителя/продавца от определенного покупателя (например, государст­ва) и т. д.; во-вторых — насколько рыночная психология совместима с го­сударственным управлением и государственной службой?[8]

3. Коррупция как проблема политического управления. Стратегии противодействия коррупции.

Одной из проблем, влияющих на характеристики политической системы и часто ведущей к понижению эффективности ее функционирования и ее делигитимации, является коррупция.

Коррупция (от лат. corrumpere — «растлевать») — термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам.

В документах некоторых международных организаций понятие коррупции сформулировано более емко, она трактуется как злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды (Transparency International, Мировой банк).

В законодательстве РФ коррупция рассматривается как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Субъекты и источники коррупционного поведения.

Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите.

Источник — обладание лицом дискреционной властью — властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т. д.).

Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором — риск разоблачения и наказания.

К основным видам коррупции относятся:

  • Бытовая коррупция, которая порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. К ней относятся различные подарки и услуги от граждан должностному лицу и членам его семьи. Сюда же относится кумовство (непотизм).
  • Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, в случае хозяйственного спора, стороны могут стремиться заручиться поддержкой судьи с целью вынесения решения в свою пользу.
  • Коррупция верховной власти относится к политическому руководству и верховным судам в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.

Наиболее социально опасной является институциональная коррупция. Она означает превращение коррупции в устоявшуюся практику, норматив взаимодействия агентов власти, бюрократии и бизнеса, населения. Коррупция превращается в поведенческие стратегии госслужащих, для которых главными ориентирами становятся не карьера и репутация, а сохранение служебных (приносящих коррупционный доход) позиций. Более того, рожденные в государстве коррупционные ориентиры начинают распространяться на всю социальную среду, коррупция становится связующим звеном государства и общества в целом, поглощает все общество (society capture) [7].

Лекц. 8. Эфф. ПУ 20 с — Стр 2

Одним из основных путей коррупционного обогащения для бюрократии, верховной политической элиты, являются:

  • Инвестиционные проекты. Крупные инвестиционные проекты (в особенности, с участием иностранных корпораций) часто предполагают передачу монопольных прав победителю конкурса, что сулит чиновникам особенно большие взятки. Некоторые проекты создаются специально для того, чтобы определённые группы получали ренту от тех, кто назначен в качестве исполнителя проекта.
  • Государственные закупки предполагают выбор объективно лучшего предложения из нескольких на основе конкурса, однако чиновник может обеспечить победу продавца, пообещавшего наибольшие «комиссионные» («откат») со сделки. Для этого ограничивается участие в конкурсе, его правила полностью не объявляются и т. п. В результате закупки осуществляются по завышенной цене.
  • Внебюджетные счета (пенсионные, дорожные фонды и др.) В некоторых фондах, например, для помощи инвалидам, доходы могут значительно превышать реальные расходы, что стимулирует желание у некоторых чиновников присвоить «излишки».

Социальные последствия коррупции неутешительны:

  • неэффективное распределение и расходование государственных средств и ресурсов;
  • потери налогов, рост «теневых доходов»;
  • потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом;
  • разорение частных предпринимателей;
  • снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;
  • понижение качества общественного сервиса;
  • неэффективное использование способностей индивидов: вместо производства материальных благ люди тратят время на непродуктивный поиск ренты;
  • рост социального неравенства;
  • усиление организованной преступности — банды превращаются в мафию;
  • ущерб политической легитимности власти;
  • снижение общественной морали.

Важнейшим политическим последствием коррупции является делигитимация власти. Коррупция часто является поводом для призывов к насильственной смене власти. При этом обвинения нередко предъявляются не только конкретной политической элите, но и политической системе в целом. Авторитарные режимы способны успешно скрывать подавляющее большинство злоупотреблений властью от общественности, вывод об их коррумпированности делается на основе анализа косвенных свидетельств и пагубных для всего общества последствий. Напротив, коррупция в демократических режимах часто получает широкую огласку и пресекается прежде, чем она начинает наносить существенный ущерб. Но периодические скандалы вызывают у граждан сомнения в своей способности оказывать влияние на процесс принятия в стране политических решений и разочарование в демократии.

Другими политическими последствиями коррупции являются рост авторитарности режима, формирование клептократии (олигархии воров, казнокрадов).

В высоко коррумпированных бюрократических аппаратах часто большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и индивидуальных прав граждан.

Стратегии борьбы с коррупцией.

Стратегия противодействия коррупции должна носить комплексный характер и ориентироваться на преодоление (минимизацию) наиболее социально опасных видов коррупции, угрожающих национальной безопасности (политическая коррупция, институциональная коррупция).

Она должна опираться как на нормативные ресурсы (ужесточение антикоррупционного законодательства, системы контроля за коррупцией, например декларации о доходах и расходах, введение присяг и «моральных кодексов» для чиновников), так и на культурные (антикоррупционная пропаганда и просветительская деятельность в СМИ, создание социальных альтернатив идеологии и практике «общества потребления», в котором единственным мерилом социального статуса является денежное богатство и доступ к престижному потреблению), на снижение возможностей пользоваться дискреционной властью и извлекать коррупционную ренту (минимизация властных полномочий чиновников, замещение разрешительных практик уведомительными и т. п.), увеличение прозрачности и демократичности процессов принятия политических решений, легитимация институтов общественного контроля и др.

Для борьбы с коррупцией в России может быть полезен позитивный опыт ряда государств, в частности Сингапура.

В момент обретения независимости в 1965 г., Сингапур был экономически отсталой страной с высочайшим уровнем коррупции, приобретавшей институциональные формы, характер социальной нормы.

Возглавил борьбу с коррупцией Ли Куан Ю (с 1959 по 1990 г. занимал пост премьер-министра, а в 2004 г. получил должность министра-наставника в правительстве своего сына Ли Сяньлуна).

Первое, с чего начал свою борьбу с коррупцией Ли Куан Ю, было оздоровление правящего слоя. Премьер-министр с небольшой группой соратников опирались на принцип верховенства закона и равенство всех перед законом, включая высших чиновников и своих родственников (расследования были инициированы даже против близких родственников Ли Куан Ю).

Ряд министров, уличённых в коррупции, были приговорены к различным срокам заключения, покончили жизнь самоубийством, бежали из страны. Среди них были и давние соратники Ли Куан Ю, такие как министр охраны окружающей среды Ви Тун Бун. В итоге был создан некоррумпированный высший слой власти (в духе конфуцианской идеи «цзюньцзы»).

Важнейшими мерами по искоренению коррупции стали:

  • Упрощение процедур принятия решений и удаление всякой двусмысленности в законах в результате издания ясных и простых правил, вплоть до отмены разрешений и лицензирования (сужение сферы чиновничьих полномочий)
  • Ужесточение законодательства
  • Независимый неподкупный суд. Были резко подняты зарплаты судей, а на судейские должности были привлечены лучшие частные адвокаты. Зарплата сингапурского судьи достигла нескольких сот тысяч долларов в год (в 1990-е годы — свыше 1 млн долл.)
  • Жёстко подавлены триады (организованные преступные группировки).
  • Личный состав полиции был практически полностью заменён (вместо малайцев преимущественно набирали китайцев).
  • Госслужащим, занимающим ответственные посты, были подняты зарплаты до уровня, характерного для топ-менеджеров частных корпораций.
  • Был создан независимый орган с целью борьбы с коррупцией в высших эшелонах — автономное Бюро по расследованию случаев коррупции, в которое граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков (по сути дела, введена т.н. «презумпция виновности» чиновников).

Важнейшим направлением антикоррупционной профилактики в Сингапуре, достойным внимания и заимствования для российской практики, является подготовка и отбор госслужащих со студенческой скамьи с учетом репутационного анализа.

Вопросы и задания

  1. Как соотносятся эффективность и легитимность политической власти?
  2. В чем заключается специфика оценки социальной эффективности политического управления?
  3. Каковы критерии эффективности государственного управления, согласно методикам ООН?
  4. Как возможно повысить эффективность политического управления без применения легитимного насилия?
  5. Охарактеризуйте негативные последствия клиентелизма. Существуют ли положительные следствия этого феномена для институтов политического управления?
  6. Какие виды коррупции Вам известны? Что такое институциональная коррупция?
  7. Используя успешный зарубежный опыт борьбы с коррупцией в системе органов государственной власти (Сингапур, Дания, Швеция, др. страны), предложите свою программу действий по искоренению коррупции в органах власти и системе государственной службы в РФ.

Литература

  1. Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009.
  2. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? // Полис 1995. № 6.
  3. Введение в политологию: Словарь-справочник / Под ред. В.П. Пугачева. М.: Аспект Пресс, 1996.
  4. Зимина В.Д., Борисов Н.А. Политическое управление: Учебник. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2008.
  5. Лазарев Е.А. Политическая коррупция: объясняя природу постсоветских трансформаций // Полис. 2010. № 2.
  6. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004.
  7. Соловьев А.И. Коррупция: системный порок государства или неискоренимая форма человеческого общежития? // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Политология. Экономика. Право. 2011. № 2. Т. 4.
  8. Старцев Я.Ю. Основы политического государственного управления: Учебное пособие. Екатеринбург: УрАГС, 2005.

1 «Политическая машина» — система, в которой зависящие от кандидата или пар­тии избиратели (через систематический подкуп, контроль за рабочими местами, обеспечение государственных выплат и т. д.) голосуют автоматически, как запрограмми­рованные машины, не имея реальной свободы выбора и не стремясь к ней. Победа на выборах определяется в этом случае объемом контролируемых ресурсов и, соответст­венно, масштабами клиентелы.

20